Статья 39. Территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство
Статья 39. Территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 39 настоящего Федерального закона
1. В целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство.
2. Территориальное охотустройство направлено на обеспечение рационального использования и сохранения охотничьих ресурсов и осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории субъекта Российской Федерации.
3. Документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.
4. В схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов.
5. К схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации прилагается карта с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий.
6. При составлении схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации границы охотничьих угодий определяются в соответствии с требованиями к описанию границ охотничьих угодий, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
7. При составлении схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается ее совместимость с лесным планом субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства.
8. Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
9. Состав и структура схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, порядок ее составления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
10. Внутрихозяйственное охотустройство направлено на обеспечение осуществления физическими лицами и юридическими лицами видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
11. Осуществление внутрихозяйственного охотустройства в закрепленных охотничьих угодьях обеспечивается лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, за счет собственных средств.
12. Документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования и охраны охотничьего угодья.
13. В схеме использования и охраны охотничьего угодья определяются мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры.
14. Внутрихозяйственное охотустройство осуществляется в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Охотустройство: нужна ли государственная экспертиза?
Десять лет в подразделении государственной экологической экспертизы остались позади. Особенно интенсивно проводилась работа по оценке соответствия намечаемой охотхозяйственной деятельности в последние семь лет: в период распределения охотничьих угодий в области и появления в отрасли новых охотпользователей. Именно в это время, с помощью процедуры государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), впервые поднимаются такие вопросы, как соблюдение правого режима использования лесов в сфере охотничьего хозяйства, сохранение ценных ключевых орнитологических территорий. Исходя из имеющегося опыта проведения ГЭЭ, считаю крайне необходимым на сегодняшний день обсуждение темы: «Охотустройство: нужна ли государственная экспертиза?». Буду благодарна за любые критические высказывания оппонентов, ведь именно в споре рождается истина…
Работы по внутрихозяйственному устройству охотничьих угодий развивались и формировались более 40 лет. В это время были решены многие охотхозяйственные вопросы, в том числе разработаны методы интенсивного развития охотничьего хозяйства. Существовавшая прежде система охотустроительного проектирования была ориентирована на плановое хозяйство с административной системой управления и централизованным распределением ресурсов.
Что происходит сейчас? Контролирующая роль государства ослаблена, в охотничьем хозяйстве начинает зарождаться конкуренция, поменялась и далека от «советской» мотивация хозяйственной деятельности. Всё это в конечном итоге повлияло на цели и задачи внутрихозяйственного устройства.
Для чего же проводится охотустройство? Внутрихозяйственное охотустройство — это комплекс проектно-изыскательских и организационных мероприятий, направленных на организацию оптимальной эксплуатации охотничьих ресурсов на конкретной территории. Охотустройство начинается с экспедиционных работ по обследованию угодий, а завершается этапом реализации проекта развития охотничьего хозяйства. Таким образом, материалы внутрихозяйственного охотустройства являются научно-обоснованным документом планирования и ведения охотхозяйственной деятельности.
При этом наряду с удовлетворением первостепенных интересов охотпользователей крайне важным и необходимым является соблюдение природоохранных требований, а также учет не только организационно-экономических, но и экологических условий ведения охотничьего хозяйства. Соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей среды является гарантией устойчивого, неистощимого использования охотничьих ресурсов.
Именно в этих целях в период с 2009 по 2012 годы на нашем региональном уровне действовал порядок утверждения материалов охотустройства, который включал обязательное проведение государственной экологической экспертизы.
В ходе процедуры государственной экологической экспертизы всесторонне оценивалось соответствие данной документации природоохранному законодательству, в том числе с точки зрения:
— охраны и использования охотничьих ресурсов,
— соответствия использования лесов для осуществления проектируемых видов деятельности,
— совместимости данных материалов со схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Государственная экологическая экспертиза позволяла еще на стадии планирования и проектирования выявить допущенные ошибки, оценить их последствия и дать рекомендации по их устранению, а также давала возможность отклонять от реализации проектные решения, способные нанести негативное воздействие охотничьим ресурсам и среде их обитания.
Но указанный порядок во исполнение предписания Росприроднадзора был отменен в 2012 году. В результате материалы охотустройства перестали являться объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня.
Тем не менее, благодаря кропотливой работе экспертных комиссий государственной экологической экспертизы за этот небольшой период мы смогли добиться следующих положительных результатов:
— были рассмотрены и утверждены материалы внутрихозяйственного охотустройства у 60% действующих на территории региона охотпользователей;
— совместно с охотустроителями выработаны конкретные требования к оформлению и содержанию материалов,
— разработаны единые Методические рекомендации для охотустроителей и пользователей по разработке Схем использования и охраны охотничьих угодий на основании требований приказа Минприроды России от 23 декабря 2010 г. N 559 «Об утверждении порядка организации внутрихозяйственного охотустройства». Рекомендации содержат в себе необходимые природоохранные требования и достаточно просты и удобны в практическом использовании;
— положительное заключение ГЭЭ являлось подтверждением качества выполненных работ. Как показала практика, охотпользователи далеко не всегда обладают специальными знаниями в области охотустройства, например выделения типов и классов элементов среды обитания, оценке их качества для охотничьих видов животных, с точки зрения кормовых и защитных свойств и т.д.
— удалось существенно повысить качество представляемых материалов за счет, прежде всего, ответственности исполнителей и самих охотпользователей.
Сегодня в соответствии с действующим законодательством охотпользователь организует проведение внутрихозяйственного охотустройства за свой счет и самостоятельно утверждает его результат – Схему использования и охраны охотничьего угодья.
Как известно, работы по охотустройству являются достаточно затратными мероприятиями и далеко не каждый охотпользователь готов потратить достаточные финансовые средства на его проведение. Понимая, что сейчас полностью отсутствует контроль результата проводимых охотустроительных работ, пользователь зачастую приобретает Схемы, которые имеют низкую стоимость и соответствующее качество, выполняются без проведения полевых изысканий. В результате уполномоченный орган вынужден принимать такой результат некачественного проведения внутрихозяйственного охотустройства. И здесь вновь хочется напомнить, что Схема является основным документом планирования и ведения охотхозяйственной деятельности для пользователя охотничьими ресурсами. Как же будет строить охотпользователь свою работу по ведению охотничьего хозяйства по таким материалам?
В сложившейся ситуации снова задаемся вопросом: нужна ли экспертиза проектов «Схем использования и охраны охотничьих угодий»?
Любая государственная экспертиза документации – это, прежде всего, установление соответствия проектируемых решений требованиям действующего законодательства, т.е. экспертиза является формой предупредительного государственного надзора в соответствующей сфере деятельности. Очень важно и экономически более выгодно предупредить нарушение, чем в последствие возмещать ущерб от него самому охотпользователю.
Учитывая долгосрочный характер пользования объектов животного мира, отнесенных к охотничьим ресурсам (25 лет!), планируемая (проектируемая) хозяйственная деятельность по ведению охотничьего хозяйства однозначно должна проверяться на соответствие требованиям законодательства.
В других сферах природопользования давно действует и законодательно закреплен такой предупредительный государственный надзор, как государственная экспертиза. Так, например, согласно части 1 статьи 89 Лесного кодекса РФ проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе. Лесопользователи в заявительном порядке подают составленный ими проект освоения лесов для проведения его последующей экспертизы соответственно в уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления. Целью проведения экспертизы является оценка соответствия предусмотренных проектом освоения лесов мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов целям и видам освоения лесов, лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта РФ и законодательству РФ.
Другой пример: Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ установлена обязательная государственная экспертиза землеустроительной документации, которая осуществляется в целях обеспечения соответствия указанной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
Однако, при разработке основного охотничьего закона законодателем упущен один из самых важных вопросов государственного контроля и надзора при принятии проектной документации по внутрихозяйственному охотустройству.
В связи с этим напрашивается предложение о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов…», в части установления требования обязательного проведения государственной экспертизы Схем использования и охраны охотничьих угодий уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная экспертиза позволит устанавливать соответствие базового документа ведения охотничьего хозяйства требованиям действующего природоохранного законодательства, а также Схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.
ОХОТУСТРОЙСТВО И ВЕДЕНИЕ ОХОТНИЧЬЕГО ХОЗЯЙСТВА
В концепции внутрихозяйственного охотустройства важное место занимают вопросы бонитировки угодий и разделения территории хозяйства на участки различного назначения. В основополагающем труде «Основы охотустройства» Д.Н. Данилова с соавторами (1966) целесообразность такого деления объясняется рядом причин, в том числе не одинаковым качеством угодий и, как следствие этого, различием видовых бонитетов отдельных участков.
Считается, что в угодьях, обладающих лучшим бонитетом для того или иного вида охотничьих животных, с помощью специфичного для данного вида животных воздействия методами биотехнии и охоты, можно достичь наиболее высоких показателей по воспроизводству, плотности популяции, численности и квотам добычи. Иначе говоря, в лучших для данного вида угодьях можно достичь максимального хозяйственного эффекта. Такое утверждение оправданно. Вместе с тем о стратегии ведения охоты на повидовых охотничьих участках ничего не сказано, хотя известно, что большинство видов животных, в первую очередь крупных размеров, такие как лось и медведь, остро реагируют на охотничье воздействие, покидая участки, на которых их регулярно преследуют охотники. Отсутствие разъяснений по регламенту охот значительно снижает ожидаемую эффективность охотпользования. Как правильно организовать территорию охотничьего хозяйства и производить охоту на повидовых участках, чтобы эффективность хозяйствования не снижалась?
В целом принцип деления территории приписного охотничьего хозяйства на участки различного назначения сыграл прогрессивную роль в развитии охотничьего хозяйства хотя бы уже тем, что приобщил охотников России к понятиям «видовой бонитет», «воспроизводственный участок», «внутрихозяйственный заказник». Рекомендациями создания в каждом охотничьем хозяйстве закрытого для охоты участка, а также выделения специального участка для натаски собак, авторы обратили внимание охотников на очень важную роль снижения распугивающего влияния охоты в деле оптимизации воспроизводства и численности охотничьих животных. Делением оставшейся части угодий на видовые охотничьи участки или егерские обходы, прогрессивные намерения лишь продекларированы, поскольку не сказано, на кого и как можно охотиться на таких участках.
Фактически на охотничьих участках проводятся все виды охот (включая охоты с собаками в свободном поиске) на все виды охотничьих животных. Этим отвергается принцип минимизации распугивающего влияния охот, ухудшается состояние животных, в том числе и тех, для которых угодья данного участка являются наилучшими. Охота у солонцов, кормушек и кормовых полей также не способствует оптимизации воспроизводства поголовья. В результате плодотворная идея биотехнии полностью не реализуется. В подобных условиях повсеместно низка плотность популяций животных крупных видов. Единый воспроизводственный участок также не достаточно эффективно решает задачи воспроизводства для всех видов животных, поскольку требования животных отдельных видов к среде обитания нередко бывают диаметрально противоположными. Можно сказать, что неправильное ведение охоты на видовых участках и учреждение единого воспроизводственного участка противоречат главной идее охотустройства – интенсификации воспроизводства и охоты, или, называя это современным термином, управлению популяциями.
Знакомство с фактической организацией территории ряда существующих и вновь создаваемых охотничьих хозяйств в Кировской области показало наличие всех отмеченных выше негативных проявлений существующей неопределенности в порядке проведения охот на отдельных участках (обходах). Дополнительным отрицательным фактором, порожденным требованием обязательного наличия воспроизводственного участка с соблюдением площадного норматива (например, 10% от общей площади хозяйства), можно назвать отведение под воспроизводственные участки угодий не лучших бонитетов, а менее удобных для осуществления охоты. Периферийное расположение воспроизводственного участка, не способствующее соблюдению статуса таких угодий, – еще одно негативное следствие существующей организации территории. В обоих случаях отражается желание охотиться в лучших угодьях и нежелание конфликтов с контролирующими охоту органами. Об интенсивном воспроизводстве поголовья охотничьих животных и получении удовлетворяющих запросы пользователя квот добычи за счет создания высоких плотностей в данной ситуации, как говорится, и не пахнет, хотя каждый охотпользователь несет значительные затраты и рассчитывает на хорошую и даже рентабельную охоту.
При проведении работ по охотустройству угодий мы неоднократно обсуждали эту проблему и варианты ее решения. Один из них представляется довольно перспективным и заключается в следующем:
– организация территории хозяйства производится путем деления территории на видовые охотничье-воспроизводственные участки. Принципы повидовой бонитировки прежние (Данилов с соавт. 1966). Границы участков определяются ландшафтными методами (Кузякин, 1979);
– статус видового охотничье-воспроизводственного участка – воспроизводственный участок для основного вида (хозяина) и охотничий – для других видов животных, охота на которых не будет оказывать негативного влияния на животных основного вида.
При такой организации территории охотничьего хозяйства каждый из аборигенных «дичных» видов животных (для Кировской области – это лось, кабан, медведь, заяц-беляк, глухарь и тетерев) имеет воспроизводственный участок в лучших угодьях. Площадь видовых воспроизводственных участков, а, следовательно, и интенсивность воспроизводства регулируются автоматически; адекватно значимости вида устанавливается площадь участка и количество биотехнических объектов. Для вида-хозяина производится интенсивная биотехния, для прочих видов – в зависимости от их отношения к виду-хозяину: для нейтральных видов производится биотехния по существующим нормативам, а для видов-конкурентов и врагов биотехния не производится.
Минимизация охотничьего влияния на существование животных вида-хозяина осуществляется подбором охотничьих видов и способов охоты. Например, на лосином участке могут проводиться все виды охот на медведя, охота на кабана у кормушек, охота на тетерева и глухаря на токах. На медвежьем участке могут производиться зимние охоты окладом на лося и кабана. Соответственно выбранным для каждого участка охотничьим видам производится оборудование угодий охотхозяйственными сооружениями – линиями постоянных окладов, стрелковыми вышками, шалашами и т.п.
Перенос охоты в угодья низкого бонитета теоретически может сказаться на эффективности охот, однако на практике этого не происходит. Во-первых, размер квоты на крупную дичь невелик. Кроме того, одного-двух медведей да полдесятка лосей легко можно добыть на любом участке, если в угодьях проведена соответствующая подготовка. Выгода заключается в том, что в хозяйстве создается система реального управления охотничьими животными, т.е. желаемого (в соответствии с планом развития хозяйства) увеличения или снижения плотности популяций тех или иных видов, территориального перераспределения поголовья, увеличения квот, эффективности и гарантированности охот.
Не сомневаюсь в том, что высказанные здесь предложения по охотустройству и ведению охоты не всем понравятся. Я имею в виду чиновников, в частности тех, которым трудно отказаться от устаревших подходов и норм. Практическим же работникам, нацеленным на повышение плотности популяций и эффективности охот, мои предложения должны подойти. Не исключаю внесения каких-либо поправок и дополнений. Считаю затронутую тему актуальной, приглашаю к ее обсуждению.
Владимир ГЛУШКОВ, доктор биологических наук, г. Киров 5 августа 2008 в 14:39